Apesar da tecnologia, fraudes são comuns nas licitações

Apesar da implantação do pregão eletrônico nas licitações públicas, algumas irregularidades, como as relacionadas ao superfaturamento eà combinação prévia dos licitantes, ainda aparecem na realização das concorrências. Para combater o problema, órgãos fiscalizadores dos gastos públicos, como o Tribunal de Contas da União (TCU), se esforçam para atender representações de licitantes que se sentem prejudicados em procedimentos licitatórios. A evolução do número de medidas cautelares adotadas pelo tribunal e que envolvem a suspensão de licitações demonstra a fragilidade da tecnologia mais utilizada pelo governo federal - o pregão eletrônico.

Desde 2005, ano da publicação do decreto 5.450 , que tornou obrigatório o uso do pregão com preferência à forma eletrônica, até março de 2008, o TCU adotou 237 medidas cautelares de suspensão de licitações junto a órgãos e entidades com o objetivo “de evitar potencial lesão ao erário”. O tribunal estima que, neste mesmo período, as medidas envolvam a aplicação de recursos públicos federais superiores a R$ 7,3 bilhões. Só no primeiro trimestre deste ano, 27 medidas foram adotadas, as quais envolvem o montante de R$ 24,3 milhões.

O número de cautelares que envolvem a suspensão de licitações em 2008 (88) é quase o dobro se comparado com 2005 .(47) Relatório do TCU ressalta que a expedição dessas medidas pode não ter necessariamente impacto econômico, mas “visa a resguardar, tempestivamente, a legalidade e a moralidade da aplicação dos recursos públicos federais”.

Mesmo com esses problemas, de acordo com o Planejamento, nos primeiros seis meses de 2008, a utilização do pregão eletrônico gerou uma economia de R$ 1,8 bilhão para os cofres públicos. Foram utilizados R$ 5,2 bilhões em contratações por pregão eletrônico, o equivalente a 75% do valor global em licitações de bens e serviços comuns. No ano passado, a participação do pregão eletrônico chegou a 35.676 processos de compras – 74% do total. Juntos, os pregões eletrônico e presencial atingiram R$ 18,8 bilhões de bens e serviços comuns licitados.

Entre janeiro e junho de 2008, foram realizados 8.258 processos licitatórios por pregão eletrônico. Este número representa 82,6% das licitações realizadas por órgãos da administração federal direta, autárquica e fundacional existentes em todo o país (sem considerar órgãos da administração indireta como as empresas estatais e as de sociedades de economia mista federais).

É importante lembrar que o governo federal é o maior comprador do Brasil. Em 2007, o gastos da administração pública federal com compras e contratação de serviços por meio de licitações envolveram cerca de R$ 25 bilhões. Foram mais de 41 mil procedimentos realizados nas modalidades existentes: concorrência, pregão (eletrônico e presencial), tomada de preços, convite, concurso e leilão.

Antes do pregão eletrônico ser implantado, as irregularidades mais freqüentes estavam diretamente relacionadas ao universo limitado de licitantes, o que favorecia superfaturamento e o acordo prévio. Paralelamente, com a licitação ocorrendo em um ambiente restrito, servidores públicos inescrupulosos encontravam facilidades para promover o direcionamento, a dispensa ou a inexigibilidade da licitação. Vejaaqui , com detalhes, como ocorrem as fraudes mais comuns.

Em grande medida, a preocupação com a transparência nos gastos do governo federal é fruto de históricos e sucessivos escândalos. A Lei de Licitações (8.666/93), por exemplo, é resultado direto da “CPI das obras inacabadas”, que revelou outra dimensão do problema e expôs aspectos do descontrole dos gastos públicos – as licitações. Na última quarta-feira (20), por exemplo, foram presas 12 pessoas suspeitas de fraude em licitações no estado da Paraíba. A Polícia Federal (PF) constatou que seis empresas envolvidas no esquema movimentaram R$ 33 milhões entre 2004 e 2007.

Entre dezembro de 2004 e março de 2008, a PF deflagrou 26 operações que envolviam fraudes em licitações por todo o país. Segundo as investigações conduzidas pela Operação Pororoca, em 2004, uma quadrilha fraudou licitações de pelo menos 17 grandes obras públicas no estado do Amapá, que juntas totalizam R$ 103 milhões. Quem não se lembra ainda do caso dos “sanguessugas”, operação realizada pela PF em maio de 2006 com o objetivo de desarticular uma organização criminosa especializada na prática de crimes contra a ordem tributária e fraudes em licitações na área da saúde. O bando agia desde 2001 (veja aqui as demais operações).

Sistema tem informações estratégicas

Em parceria com o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), o Ministério do Planejamento e o TCU desenvolveram um sistema interno capaz de fornecer informações estratégicas sobre a área de compras do governo federal. Neste sistema ainda em desenvolvimento, que funciona como um banco de dados baseado no Sistema Integrado de Administração Financeira do governo federal (Siafi), os gastos da União são classificados como “não licitáveis” e “licitáveis”, além de serem consolidados por órgão superior. Os gastos não licitáveis, que no ano de 2007 somaram R$ 1,2 trilhão, referem-se às despesas obrigatórias sobre as quais o gestor não tem controle (pagamento de pessoal, aposentados, pensionistas, transferência de fundos, etc). Já o quadro sobre o que seria “licitável” refere-se aos valores sobre os quais o gestor tem controle dos recursos.

No sistema do TCU, apresentado ao Contas Abertas pelo secretário adjunto de fiscalização, Marcelo Bemerguy, o licitável é subdividido em dois tópicos: o efetivamente licitado e o que poderia ser licitado, mas não foi. Bemerguy mostra que, em 2007, R$ 25 bilhões foram efetivamente licitados – pulverizados nas modalidades de concorrência, pregão eletrônico e presencial, convite ou da tomada de preços. Outros R$ 13,9 bilhões do licitável foram gastos sem procedimento licitatório. Mas o secretário explica que esse valor não se refere, necessariamente, à omissão legal dos gestores. Segundo ele, inclui-se neste valor as licitações não realizadas por dispensa, inexibilidade ou via suprimento de fundos (despesas com pequenas compras).

De acordo com o secretário adjunto, é inviável prever um sistema que garanta a inexistência da fraude. “Sempre que você tem um conjunto de regras, este conjunto está sujeito à fraude. Eu diria que, hipoteticamente, para garantir isso, seria necessário um auditor do TCU e outro da Controladoria-Geral da União (CGU) em cada procedimento da administração pública”, afirma Marcelo Bemerguy.

Mas apesar de os gastos considerados licitáveis representarem apenas 3% do total gasto pelo governo federal no ano passado, mais da metade da força de trabalho do TCU está alocada para fiscalizar essa menor parte do gasto público. Bemerguy considera que, hoje, o tribunal é refém das demandas de denúncias que os grupos de interesses fazem. “O nosso grande desafio é mobilizar a sociedade e a administração dos órgãos de controle para atentar aos gastos onde há o maior risco de fraude”, diz ele.

Para o secretário, o controle das licitações é importante, mas seria melhor para todos se a ênfase na fiscalização fosse dada aos outros 97% dos gastos, nos quais não são obrigatórias as licitações. “Como não existe uma cultura de fiscalização do não licitável, é ali que os fraudadores atuam mais”, alerta Bemerguy.

O TCU, órgão fiscalizador dos gastos públicos, atende representações de licitantes que se sentem prejudicados em procedimentos licitatórios. O tribunal desenvolve ainda um projeto com o qual, a partir de debates com auditores, licitantes, pregoeiros e com base no histórico de fraudes, é possível trilhar os procedimentos de fraude mais comuns nos registros do sistema do pregão eletrônico, além de propor correções.

Internauta pode acompanhar pregão eletrônico

O pregão eletrônico funciona como um leilão reverso no qual a disputa ocorre com o envio sucessivo de lances através do portal Comprasnet. O vencedor é aquele que oferecer o menor preço. Todas as fases do processo licitatório realizadas nessa modalidade são visíveis aos cidadãos e podem ser acompanhadas em tempo real no “Acesso Livre” disponibilizado pelo portal de compras. É possível verificar, por exemplo, não apenas os pregões em andamento, agendados e encerrados, mas também os procedimentos relativos às licitações eletrônicas, lances efetuados e propostas vencedoras, avisos de licitações, download de editais, entre outros. Já o pregão presencial, embora possua diversas etapas gerenciadas por um sistema eletrônico, exige a presença física dos representantes das empresas interessadas em oferecer seus produtos ou serviços ao governo.

Em 2000, instituiu-se no âmbito da União a modalidade “pregão”, realizada inicialmente de forma presencial. No mesmo ano, o governo federal estabeleceu novas normas e procedimentos para a realização da modalidade por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, denominada “Pregão Eletrônico”. As atuais regras do pregão prevêem a inversão das fases de habilitação e classificação dos licitantes, facultando o exame da documentação apenas do licitante detentor do melhor preço, obtido por proposta ou lance, em sessão pública. Para ampliar o uso do pregão eletrônico, milhares de compradores públicos são treinados a cada ano no uso dessa ferramenta. Entre 2005 e 2007, cerca de 9,3 mil servidores públicos em todos os estados foram capacitados nessa área, segundo dados do Ministério do Planejamento.

Na última quinta-feira (14), o Contas Abertas acompanhou a compra de 5.400 notebooks e 4.300 computadores e seus periféricos, entre eles, mouses, teclados e scanners, por meio do Programa Nacional de Informática na Educação (Proinfo) do Ministério da Educação. Os equipamentos devem atender a 4.300 escolas de todo o país na área de educação especial e contam com softwares específicos – instruções visuais e monitores de 32 polegadas, entre outros. O preço máximo estipulado para efetuar a compra deveria ser pouco mais de R$ 30 milhões. Este valor, no entanto, não foi divulgado para as empresas interessadas para não prejudicar os lances. Só os organizadores tinham conhecimento sobre a quantia.

Dez grandes empresas de informática disputaram o pregão virtual. No início da licitação, sem saber qual era o valor de referência, as empresas ofereceram valores bem acima do estimado pelos organizadores. Em poucos minutos, os lances caíram em R$ 3 milhões (de R$ 40 milhões para 37 milhões). No entanto, o valor ainda estava superestimado.

Posteriormente, os lances reduziam minimamente a cada instante. O pregoeiro do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), instituição que organizava o procedimento, alertou, então, os participantes sobre os valores estarem distantes do preço estimado pela administração. Como as apostas ainda continuaram a cair timidamente, o pregoeiro anunciou o período de iminência (prazo para o fim do pregão) e mais, deu a entender que caso não fossem feitos lances menores, a compra poderia não ser consumada.

Quando ocorreu a pausa para o almoço, técnicos e autoridades da administração federal não continham a ansiedade para saber se ao voltarem da refeição os dirigentes das empresas, do outro lado do monitor, reduziriam os lances. Com olhos colados na tela e entusiasmos incontidos, Gerson Quirino de Sousa (o pregoeiro), José Guilherme (diretor de tecnologia da informação da Secretaria de Educação à Distância do MEC) e Garibaldi José Cordeiro (pregoeiro e coordenador geral de compras e contratos do FNDE), contemplaram um lance cerca de R$ 4 milhões abaixo do que estavam dispostos a pagar.

O melhor lance, no patamar de R$ 26,8 milhões, ainda não está confirmado como o fornecedor dos equipamentos ao governo. Ainda precisa passar pelo teste de aderência, no qual é examinado o equipamento. É imperativo também avaliar se a empresa com o menor preço tem competência para fornecer o serviço contratado. Após o ofício concluído, os equipamentos entregues pelas empresas passam ainda por auditoria. “Temos cerca de 280 núcleos de tecnologia espalhados por todo o país, onde técnicos fazem a fiscalização por amostragem nas escolas”, explica o pregoeiro Garibaldi Cordeiro.

“Se os equipamentos estiverem irregulares, as penalidades para as empresas são gravíssimas. Além da multa, caso seja comprovado que foi entregue material diferente ao contratado, a empresa é declarada inidônea, e fica suspensa de licitar ao menos com o FNDE”, completa Garibaldi. Para que a empresa esteja inapta a prestar serviço para a administração pública como um todo, é preciso haver a abertura de um processo de análise no TCU.

As fraudes, apesar do pregão

Comumente, em um pregão eletrônico as empresas interessadas em vender bens para o governo federal fazem suas ofertas de preço pela Internet e em tempo real. As entidades conseguem visualizar no sistema os cinco menores lances e, havendo ainda margem de lucro, oferecem lances ainda menores. Depois de um tempo determinado pelo pregoeiro, os lances cessam e é anunciado como vencedor o lance de menor preço. O resultado do pregão é, então, enviado à comissão de licitação do governo para proclamação, após o exame do cadastro e da idoneidade da empresa vencedora.

Segundo especialistas, a fraude pode surgir a partir da conspiração entre duas ou mais empresas participantes. Adote-se, como exemplo, o caso hipotético e extremista de compra de computadores em que um órgão público está disposto a pagar no máximo R$ 20 milhões. Os competidores, lance a lance, fazem as suas ofertas: R$ 19.999.999,00 um, outro R$ 19.999.998,00, e assim por diante. Lances com valores muito próximos uns dos outros.

De repente, um dos competidores faz um lance bem abaixo e ninguém o acompanha. O pregoeiro, então, declara-o vencedor e envia o resultado para a comissão de licitação. A comissão examina a documentação do vencedor que, por um motivo qualquer de anormalidade, é desclassificado. Em seguida, faz o que a lei lhe permite: declara vencedor quem ficou em segundo lugar. Sem saber, neste caso, que este poderia ser cúmplice daquele que deu o lance inferior aos demais.

Vale ressaltar, no entanto, que não necessariamente o segundo lugar é o vencedor do pregão. Há casos em que, por exemplo, o quarto lugar foi o vitorioso, pois nas empresas antecessoras também foram detectados aspectos irregulares. No caso dos lances próximos uns dos outros, as corporações são advertidas pelo pregoeiro de cada licitação para que dêem lances mais eficazes, com o argumento de que não está ocorrendo efetiva disputa. Por meio de mensagens, o pregoeiro também provoca os interessados a reduzirem seus preços.

De acordo com a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento (SLTI), administradora do portal de compras do governo federal – Comprasnet – o conluio entre as empresas pode até não ter se esgotado, mas as conspirações enfraqueceram-se com a ferramenta pregão eletrônico. Segundo a SLTI, o sistema já passou por diversas melhorias para evitar fraudes e conluios. Entre essas iniciativas está a impossibilidade de um fornecedor dificultar lances de outros fornecedores por meio de um “robô”.

Até ser detectada e impedida em 2005, a prática dos robôs impediam a disputa igualitária de preços na fase final da sessão pública de um pregão. Muitas empresas utilizavam-se deste mecanismo para enviar seus lances com mais rapidez. “Agora isso não é mais possível porque nenhum fornecedor consegue enviar lances com um tempo inferior a 6 segundos e exige informações adicionais para que o fornecedor encaminhe o seu novo lance”, esclarecem os administradores.

Recentemente

Além do conluio entre os licitantes, outros tipos de irregularidades como a licitação dirigida podem ocorrer durante o processo licitatório. Ao concorrer em dois órgãos distintos para o fornecimento de seus serviços, a empresa de softwares NT Soluções e Serviços Ltda., por exemplo, em duas oportunidades, denunciou ao TCU a existência de irregularidades na elaboração e condução em pregões eletrônicos.

As denúncias, segundo a empresa, basearam-se em supostas irregularidades no processo de cotação de preço com um único fornecedor, desclassificação de empresas por preço inexeqüível, indícios de superfaturamento e falta de transparência nas informações no edital de abertura. Uma das denúncias envolvia licitação promovida pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) para a aquisição de sistema informatizado de gerenciamento das áreas de compras, almoxarifado e controle de patrimônio.

Em fevereiro deste ano, um exame prévio do TCU constatou que três das seis empresas participantes do processo foram desclassificadas por motivo considerado insuficiente, o que levou à suspensão de todos os pagamentos referentes aos serviços prestados pela empresa vencedora. Esta foi contratada por valor 65 % maior ao da proposta de outra concorrente. Em decisão proferida no mês passado, apesar de o TCU admitir a existência de irregularidades em alguns procedimentos adotados pela Embrapa, o tribunal orientou a continuidade do contrato em função de já ter sido iniciado.

No voto, o ministro-relator, Marcos Vinicios Vilaça, admite serem necessárias algumas determinações corretivas à Embrapa, mas avalia que “o principal fator para que a Unidade Técnica [Embrapa] defendesse a continuidade do contrato foi a constatação de 20% de seu objeto já ter sido executado”.Segundo ele, como a empresa vencedora tem o direito de receber pelos serviços efetivamente prestados, o ônus decorrente da anulação do contrato superaria eventuais vantagens advindas da realização de novo certame livre das irregularidades apontadas. “Além disso, não há garantias de que, se a licitação fosse repetida, seria obtido resultado diverso do alcançado”, afirma Vilaça em seu relatório.

Para o ministro, os procedimentos adotados no pregão específico podem ter ocorrido duas hipóteses. “Se alguns dos produtos oferecidos pelas demais licitantes atendiam às especificações do edital, o levantamento de preços com apenas uma fornecedora foi viciado e não poderia servir de subsídio à desclassificação de três concorrentes”, afirma. “Alternativa, menos provável, seria a de que apenas o sistema da empresa vencedora atendia ao edital. Se assim fosse, a Embrapa poderia ter realizado o pregão apenas para atender à orientação do tribunal, que já declarou, em mais de uma vez, a ilegalidade da aquisição direta do programa daquela empresa”, argumenta o relator.

Vilaça afirma ainda que a questão é delicada e o TCU não deve deixar de lado. “Afinal, o sistema pretendido pela Embrapa está sendo ou já foi adquirido por uma quantidade significativa de empresas e órgãos públicos e, em pelo menos outras quatro ocasiões, o tribunal já teve que se debruçar sobre o mesmo tema”, diz o relator.

Na declaração de voto, o ministro Benjamin Zymler afirma acreditar “que o preço praticado encontrava-se de acordo com os valores de mercado”, mas reprova a prática adotada pela Embrapa de utilizar, como parâmetro para avaliar as propostas das licitantes, orçamento realizado junto a apenas uma fonte. Coincidentemente, a única empresa consultada na pesquisa de preços realizada pela Embrapa foi a vencedora do pregão.

Segundo a diretora de consultoria da NT Soluções, Eloísa Toffano, a maior fragilidade das licitações é falta de órgãos de controle que intervenham em casos de irregularidades, de modo efetivo e em tempo hábil – antes da contratação. A diretora acredita ainda que as licitações que envolvem provas de conceito ou demonstração de produtos, como no caso específico de softwares, “acabam deixando margem para que haja um direcionamento para um fornecedor”.

Outra denúncia feita pela NT Soluções, mas que ainda aguarda posicionamento do TCU, está relacionada ao Ministério das Cidades. Desta vez, para aquisição de um programa de computador que permite o acompanhamento das informações do Siafi. A denúncia, segundo Toffano, é de conluio entre a empresa vencedora da licitação e de acesso a informações privilegiadas de dados do Tesouro Nacional, antes da disputa. Além disso, algumas propostas apresentadas seriam de empresas com o mesmo endereço da empresa vencedora ou que foram parceiras dela em outros negócios.

Saiba mais sobre licitação

Licitação é um procedimento formal que tem como propósito proporcionar à administração uma aquisição, venda, ou prestação de serviços da forma mais vantajosa, respeitando-se os princípios constitucionais da legalidade, isonomia, impessoalidade, moralidade e publicidade.

O procedimento é regulamentado pela lei 8.666 /93, que instituiu a realização de licitação por meio das modalidades de concorrência, pregão, tomada de preços, convite, concurso e leilão. A lei define também os princípios para contratações por meio de dispensa e inexigibilidade de licitação e estabelece os valores limites para as estimativas de cada modalidade. A licitação visa garantir a moralidade dos atos administrativos e dos procedimentos da administração pública.

Existem duas hipóteses para que a administração pública não realize o processo licitatório. Um deles é e caso de inexigibilidade, quando é impossível promover-se a competição, pois apenas um dos concorrentes reúne qualidades que o tornam único e exclusivo. Outra hipótese é por meio da dispensa, quando os custos necessários à licitação ultrapassam benefícios que dela poderão advir.